Das Farnborough-Abkommen: Europäische Rüstungskooperationen

Seit mehr als zwei Jahrzehnten bildet das Farnborough-Abkommen der sechs großen europäischen Rüstungsproduzenten den völkerrechtlichen Rahmen für die Zusammenarbeit ihrer Rüstungsindustrien. In der deutschen Genehmigungspraxis wirkt es vor allem über die Anerkennung von LoI-Projekten durch das BAFA als Grundlage für Sammelgenehmigungen. Der Beitrag ordnet das Abkommen ein, zeigt seine praktische Bedeutung und gibt Empfehlungen für Unternehmen, die mit Partnern aus Frankreich, Italien, Schweden, Spanien und dem Vereinigten Königreich Rüstungsgüter entwickeln oder fertigen.

Vom Letter of Intent zum Rahmenübereinkommen

Am 6. Juli 1998 unterzeichneten die Verteidigungsminister Deutschlands, Frankreichs, Italiens, Schwedens, Spaniens und des Vereinigten Königreichs einen Letter of Intent (LoI), um die Umstrukturierung ihrer Rüstungsindustrien und deren Zusammenarbeit zu erleichtern (Deutscher Bundestag, Drucksache 18/105, S. 17; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WF II – 162/03, S. 5). Aus dieser Initiative ist im Juli 2000 das in Farnborough geschlossene Rahmenübereinkommen hervorgegangen, das in Deutschland im Bundesgesetzblatt veröffentlicht ist (Fundstelle: BGBl. 2001 II S. 91, nach Deutscher Bundestag, Drucksache 18/5340, S. 10). Die sechs Vertragsstaaten werden seither als LoI-Staaten bezeichnet; es handelt sich um die größten Rüstungsproduzentenländer Europas (Hohmann, ExportManager 9/2018, S. 24).

Ziel des Abkommens ist es, Kooperationen der Rüstungsindustrien der Vertragsstaaten zu erleichtern (BAFA, Merkblatt Sammelgenehmigungen für Rüstungsgüter, Stand 29.06.2015, S. 8 f.). Das Rahmenübereinkommen erfasst hierzu sechs Regelungsbereiche: die Versorgungssicherheit, die Ausfuhrverfahren, die Sicherheit von Informationen (Geheimschutz), Forschung und Technologie, die Behandlung technischer Informationen sowie die Harmonisierung militärischer Anforderungen. Zu diesen Bereichen wurden in Arbeitsgruppen detaillierte Vereinbarungen ausgearbeitet, die sich nach dem Stand von Ende 2003 im Unterzeichnungsprozess befanden (Wissenschaftliche Dienste, a. a. O., S. 5).

Bedeutung für die Exportkontrolle: das LoI-Projekt

Für Unternehmen in Deutschland liegt die praktische Bedeutung des Abkommens vor allem im Genehmigungsverfahren. Das BAFA kann Kooperationen zur Entwicklung oder Fertigung von Rüstungsgütern, die von Unternehmen aus den LoI-Staaten geschlossen werden, auf der Grundlage des Farnborough-Abkommens als LoI-Projekte anerkennen; auf dieser Basis können Sammelgenehmigungen erteilt werden. Ausdrückliches Ziel ist es, durch vereinfachte Verfahren die Zahl der Einzelausfuhrgenehmigungen im Rüstungsgüterbereich zu reduzieren (BAFA, Merkblatt, S. 8 f.).

Das Verfahren ist zweistufig. Zunächst erkennt das BAFA das Vorhaben auf Antrag des Konsortialführers durch Bescheid an; dieser enthält eine Programmnummer, eine Kurzbeschreibung des Programminhalts, eine Leit-Ausfuhrlistenposition sowie die Benennung der Endverwender und der Beteiligten. Auf dieser Grundlage können die beteiligten Ausführer Sammelgenehmigungen beantragen, und zwar über den Konsortialführer, der die Zugehörigkeit zum Programm bestätigt (BAFA, Merkblatt, S. 8 f. und S. 12). Die Sammelgenehmigung selbst beruht auf § 4 Abs. 2 AWV: Sie kann für eine unbestimmte Anzahl gleichartiger Rechtsgeschäfte oder Handlungen mit einem oder mehreren genau bestimmten Endverwendern oder Bestimmungsländern erteilt werden, wenn dies wegen der beabsichtigten Wiederholung zweckmäßig erscheint.

Ein für die Praxis wesentlicher Vorteil betrifft die Endverbleibsdokumentation. Im Rahmen anerkannter LoI-Projekte kann unter bestimmten engen Voraussetzungen auf die Vorlage von Endverbleibsdokumenten verzichtet werden (BAFA, Merkblatt, S. 13). Hinzu kommen die allgemeinen Vorteile der Sammelgenehmigung: Sie kann mehrere Verträge abbilden, genehmigt die Lieferung in der Regel ohne Mengenbeschränkung bis zu einem Gesamthöchstwert an eine Vielzahl von Empfängern und erlaubt die Nutzung vereinfachter Zollverfahren (BAFA, Merkblatt, S. 4).

Dass es sich nicht um ein Randphänomen handelt, zeigt der Rüstungsexportbericht 2012: Von 77 im Jahr 2012 erteilten Sammelgenehmigungen betrafen sieben „sonstige internationale Projekte“, bei denen es sich vor allem um Kooperationen von Unternehmen in LoI-Staaten handelte (Deutscher Bundestag, Drucksache 18/105, S. 17).

Abgrenzung zu anderen Kooperationsformen

Das LoI-Projekt ist von den übrigen Fallgruppen der Sammelgenehmigung zu unterscheiden. Gemeinschaftsprogramme sind bi-, tri- und multinationale Entwicklungs- und Fertigungsprogramme, an denen ein deutsches Ministerium, in der Regel das Bundesministerium der Verteidigung, beteiligt ist; regierungsamtliche Kooperationen sind Aufträge mit staatlicher Beteiligung, wofür auch Regierungsaufträge eines ausländischen Staates an einen deutschen Hauptauftragnehmer genügen (BAFA, Merkblatt, S. 8). Das LoI-Projekt setzt dagegen keine staatliche Beteiligung voraus, sondern knüpft an die Kooperation von Unternehmen aus den LoI-Staaten an.

Außerhalb des LoI-Kreises kann das BAFA private Kooperationsprojekte deutscher Unternehmen mit ausländischen Firmen nur unter engen Voraussetzungen anerkennen, namentlich bei einem Bündnisinteresse, einer Teilung der finanziellen Lasten und einer substanziellen Beteiligung aller Partner (BAFA, Merkblatt, S. 9). Für Kooperationen mit Unternehmen aus Frankreich, Italien, Schweden, Spanien und dem Vereinigten Königreich bietet das Farnborough-Abkommen damit eine eigenständige und gegenüber der privaten Kooperation spezifisch begründete Anerkennungsgrundlage.

Klarzustellen ist zugleich, was das Abkommen nicht leistet: Es ersetzt keine Genehmigung. Ausfuhr und Verbringung von Gütern des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste bedürfen nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 und § 11 Abs. 1 Satz 1 AWV stets der Genehmigung, auch innerhalb der Europäischen Union und der NATO (Pfeil/Mertgen, Compliance im Außenwirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2023, § 4 Rn. 68). Das LoI-Projekt erleichtert lediglich den Weg zur Sammelgenehmigung. Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union hat an den Genehmigungspflichten für Rüstungsgüter nichts geändert, da Lieferungen dorthin bereits zuvor genehmigungspflichtig waren (Pfeil/Mertgen, a. a. O., § 4 Rn. 69); Lieferungen in das Vereinigte Königreich sind jedoch nunmehr Ausfuhren in ein Drittland und keine Verbringungen (vgl. BAFA, Exportkontrolle und das BAFA, 2024, S. 25).

Harmonisierungsimpulse der LoI-Staaten

Über die Genehmigungserleichterung hinaus wirkt der LoI-Prozess als Forum der Harmonisierung. Eine Arbeitsgruppe der LoI-Staaten zur Exportkontrolle trifft sich, um die Exportkontrolle länderübergreifend abzustimmen, und gibt regelmäßig Anstöße zur Harmonisierung (BAFA, Merkblatt, S. 9; Deutscher Bundestag, Drucksache 18/5340, S. 10). Ein Beispiel ist die Auslegung des zentralen Merkmals „besonders konstruiert für militärische Zwecke“: Eine Arbeitsgruppe der LoI-Staaten hatte hierzu ihre Arbeiten an einer Kodifizierung abgeschlossen, worauf die Europäische Union am 14. März 2018 einen vorläufigen Definitionsvorschlag zur Konsultation veröffentlichte (Hohmann, ExportManager 9/2018, S. 24 f.). Auf dieser Erklärung der LoI-Staaten beruhte der anschließende Abstimmungsprozess der Europäischen Kommission zu Auslegungsleitlinien, dessen Ergebnis noch 2020 ausstand (Henninger/Keim, AW-Prax 2020, 323 ff., Abschnitt „Ausblick“).